Cursillo de formación de jefes administrativos (mayo de 1985)

CURSILLO DE FORMACION PARALA COBERTURA PROVISIONALDE PLAZAS DE JEFES ADMINISTRATIVOS

 

PRIMERA PONENCIA (Esquema)

INTRODUCION:La O.N.C.E., una realidad tridimensional.

I.- NATURALEZA JURIDICA: INDEFINICION Y DERIVACIONES:

En las normas fundamentales:

Fusión obligatoria de Entidades preexistentes (jurídica-patrimonial)

Afiliación obligatoria

Antigüedad de la expresión “Beneficencia General”

Real Decreto 1.041/1.981:

Desaparición del carácter de Entidad única y de la afiliación obligatoria (razones constitucionales).

Mantenimiento de la expresión “Entidad de Derecho Público”

Desaparición de la referencia “de Beneficencia General” (anacrónica).

Datos para una clarificación:

Planteamiento del problema: evolución histórica y tipología de

Entidades de Derecho Público.

Ventajas e inconvenientes de cada tipo.

Corporación de derecho público de base personal.

II.- FINES DELA O.N.C.E.:

A) Análisis comparativo de las normas fundacionales del Real Decreto 1.041/1.981:

- Clasificación de los fines:

Defensa de los intereses de los ciegos.

servicios de promoción e integración.

garantizar el trabajo e independencia económica para los afiliados: rasgo diferencial.

III.-LA O.N.C.E. COMO ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS ESPECIALIZADOS PARA LOS DEFICIENTES VISUALES: El papel de esta faceta dentro de la actividad dela O.N.C.E.:

A) Evolución histórica: tres etapas:

Estructura educativo-residencial.

Centros de Formación Profesional y servicios culturales (años

60).

Etapa democrática: acuerdo 3/83-10, sobre Líneas de Política Educativa; Plan General de Actuación (Octubre 1.983-Diciembre 1.985); Presupuesto Extraordinario Adicional.        ~

Nuevos Centros, Programas e inversiones: 4.000 millones en

1.985.

B) Contenido básico de la oferta de servicios para deficientes visuales:

Prevención (Comité Nacional)

Detección y Afiliación.

Educación: población escolar, objetivos inmediatos: reconver­sión Colegios; resto visual y plurideficientes.

Formación Profesional.- Centros: C.F.R.P.I., Fisioterapia, Telefonía; Programas: Programadores, Afinadores de Pianos; Objetivos: Centros integrados, modernización de programas; Nuevos Campos: Secretariado; Resto Visual y Apoyo Individual.

Rehabilitación Adultos: Centro de Sabadell, Unidades intersec­toriales, atención básica.

Servicios culturales: Imprentas, Libro Hablado, Biblioteca; reorganización estructural, modernización sociológica, extens­ión de usuarios, animación socio-cultural.

Lagunas: Tercera Edad, preescolar, resto visual, tiflotecnología…

C) Estructura posible para prestación de servicios: nivel estatal, intersectorial y sectores básicos.

IV.- RECURSOS:

A) Fuente de ingresos: El Cupón, subvenciones, donativos, rentas.

El Cupón: fuente casi exclusiva:

Significado jurídico: normas funcionales; Reglamento de Loterías, Real Decreto 1.041/1.981 (exclusividad en un contexto de juego legalizado, autorización no en forma de concesión administrativa estricta, afectación de beneficios a fines y consiguiente exención de tasa sobre el juego).

Significado económico: Hasta 1.980. 1.980-83. Reforma del Cupón. Incremento de más del 130%.

Significado comercial: Hasta 1.980. Rasgos permanentes: juego institucionalizado, sorteo diario, excepcional red de distri­bución, popularidad dela O.N.C.E. Bases del nuevo Cupón: concentración porcentaje de premios en los números y en la reinversión.

Datos relevantes sobre situación económica dela O.N.C.E.:

Más del 80% “gasto comprometido”.

Fuerte incremento gastos de personal.

Incremento del gasto en servicios para afiliados, más de un 100%, incluyendo Presupuesto Adicional.

Crecimiento relativo rendimiento de inversiones.

Cobertura paulatina obligaciones de Previsión Social. Sanea­miento inicial, pero en absoluto suficiencia económica.

V.- NORMAS BASICAS REGULADORAS DELA O.N.C.E.

Normas fundacionales: Decreto de 13 de Diciembre de 1.938. Reglamento para su aplicación de 29.10.39.

Real Decreto 1.041/1.981, de 22 de Mayo: norma de transición: democratización “tibia”; estructura orgánico-competencial compleja; indefinición jurídica.

Otras normas básicas:

Reglamento de Funcionamiento Económico Administrativo: conte­nido básico e innovaciones del texto actualizado.

Reglamento dela Cajade Previsión Social: contenido básico e innovaciones introducidas. Naturaleza jurídica.

Convenio Colectivo de 2 de Mayo de 1.984: normalización laboral y sindical; homogeneización.

Normas pendientes: Estatutos; Estructura Orgánica y Territorial; normas electorales; normas de previsión y Seguridad Social.

VI.- ESTRUCTURA ORGANICO-COMPETENCIAL.

A) Real Decreto 1.041/1.981:

Consejo General: competencias plenas -compartidas con Consejo de Protectorado; ídem con Delegación General.

Consejo de Protectorado: además de las compartidas: interven­toras, revisoras y de tutela positiva.

Delegación General: ejecución, elaboración y propuestas, desarrollo y gestión, representativas, delegadas y las que tengan carácter de urgencia.

Consejos Territoriales.

B) Acuerdo de 11 de Diciembre de 1.984 del Consejo General: Líneas de Estructura Central (reducción de cargos políticos, profesionalización, instrumento de tecnificación…) y adaptación dela Estructura Territorialal Estado de las Autonomías.

VII.- NUEVA CONFIGURACION TERRITORIAL:

Objetivos y criterios generales.

Estructura política, económica y para la prestación de servicios.

PONENCIA QUE PRESENTA ANTONIO VICENTE MOSQUETE

MADRID, MAYO DE 1.985

La Organización Nacionalde Ciegos Españoles (O.N.C.E.), creada por Decreto de 13 de Diciembre de 1.938, constitu­ye un interesante exponente institucional dentro del boscaje de las Entidades españolas de Derecho Público en el que conver­gen el impulso asociativo y la solidaridad de los ciegos españoles, las características del “estilo” benéfico-asistencial de los primeros momentos del régimen del General Franco, en fin, la realidad de una de las más importantes empresas por el volumen de su facturación y el número de sus trabajadores, desde una perspectiva estrictamente económica.

En las páginas que siguen se concentran, de forma sintética, algunos comentarios sobre los epígrafes del enuncia­do dela Ponencia, que no pueden ser, por imperativo del espacio, sino unas indicaciones básicas a propósito de cada tema que pueda permitir la necesaria y ulterior profundización.

I. NATURALEZA JURIDICA

Es ésta, sin lugar a dudas, una de las cuestiones más controvertidas desde el punto de vista jurídico y su falta de clarificación se proyecta sobre diferentes frentes “de la actividad dela Organización”, señaladamente sobre el carácter de la relación jurídica con sus trabajadores y sobre el signifi­cado de su Caja de Previsión Social, entre otras, de gran trascendencia. A continuación se repasan los principales datos que pueden ayudar a comprender y situar este crucial problema:

a) El Decreto de 13 de Diciembre de 1.938 y el Reglamento de 28 de Octubre de 1.939 que lo desarrolla, defi­nían ala O.N.C.E. en los siguientes términos: “La Organización Nacionalde Ciegos de España, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto de creación de 13 de Diciembre de 1.938, es una Entidad de Derecho Público y de Beneficencia General, donde se agruparán obligatoriamente los invidentes nacionales y se fusionarán todas las entidades existentes en la actualidad, tanto culturales y de trabajo como de otro carácter, siempre que traten de problemas relacionados con los no videntes.”

Esta definición es suficientemente elocuente acer­ca del “sello” que el régimen surgido casi a final de la guerra civil imprimía ala Entidad. Deesta impronta habría que destacar en todo caso: la concentración en una única Entidad de las Asociaciones de Ciegos anteriormente existentes, tanto en términos jurídicos como patrimoniales, así como el carácter obligatorio para todos los ciegos españoles de su afiliación a la naciente Institución.

Párrafo aparte merece la expresión “Beneficencia General” que por su vaguedad resulta suficientemente expresiva de la ausencia de una política social congruente y moderna en materia de minusválidos por parte del régimen surgido tras la guerra.

El R.D. 1041/81 de 22 de Mayo, sobre reforma dela Estructura Orgánicadela Organización Nacionalde Ciegos Españoles, define, en su artículo 1º ala Entidaden los siguientes términos: “La Organización Nacionalde Ciegos Españo­les es una Entidad de derecho público que desarrolla su activi­dad en todo el territorio del Estado y bajo su protectorado, que es ejercido por el Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguri­dad Social”.

De sus términos pueden deducirse los siguientes obvios comentarios:

Desaparece el carácter de Entidad única para la atención a los ciegos españoles, que se reflejaba en las normas fundacionales.

Queda modificada aquella normativa en lo rela­tivo a la obligatoriedad de la afiliación por parte de los deficientes visuales españoles.

Tanto en un caso como en otro, estas alteracio­nes no hacen más que recoger y reflejar el contenido de “la Constituciónespañola promulgada el 27 de Diciembre de 1.978.

El análisis comparativo entre ambas definiciones quedaría incompleto si no se mencionara la desaparición de la expresión “Beneficencia General” devenida anacrónica e incompa­tible con la filosofía del Estado español en el área de atención a minusválidos, junto con el mantenimiento de la etiqueta “Entidad de derecho público” que por su amplitud con­tribuye escasamente a clarificar la nebulosa preexistente en materia de definición de la naturaleza jurídica dela O.N.C.E.

Hacia una prospectiva de clarificación de la naturaleza jurídica dela O.N.C.E.- La evolución, a lo largo de los últimos 40 años, del marco jurídico español referido a las entidades de derecho público, de manera particular la no inclusión dela Organizaciónde Ciegos Españoles en la relación de Entidades Estatales Autónomas que se estableció en desarro­llo y ejecución dela Leyde Entidades Estatales Autónomas de 26 de Diciembre de 1.958, contribuyó a acrecentar paulatinamen­te la indeterminación hasta que, recobrado el nuevo orden democrático y constitucional, este hecho se aceptó porla Administracióny por la propia O.N.C.E. como un explícito problema pendiente, tal vez por las consecuencias y proyeccio­nes del mismo en el orden laboral y de previsión social.

Fruto de esta preocupación fue la solicitud de diversos dictámenes en distintos momentos de la vida dela O.N.C.E. pre-democrática, los cuales, en líneas generales, no se pronunciaban de manera taxativa sobre el problema objeto de requerimiento aunque, en algunos casos, apuntaban con alguna insistencia hacia su encuadramiento preferente como “Corpora­ción de derecho público”.

En la etapa actual y dentro de la expresa voluntad del Consejo General de ir clarificando el marco jurídico aplica­ble ala Entidady a sus relaciones laborales, se han solicita­do nuevos informes sobre el particular, con objeto de fundamen­tar la propuesta que habría de contenerse en el informe previo a la sustitución del Real Decreto 1041/81, de 22 de Mayo.

De los mismos, así como de algunas sentencias de jueces y magistrados que se han pronunciado al respecto, al hilo de diferentes resoluciones y pretensiones planteadas por particulares (especialmente clara resulta la sentencia 680, de 22 de Septiembre de 1.983, dela Magistraturade Trabajo de Barcelona) parece deducirse que de las tres figuras jurídicas a las que básicamente puede asimilarsela O.N.C.E. (Entidad estatal autónoma, Corporación de derecho público, Asociación de utilidad pública) la mencionada en segundo lugar, en su versión de base personal, es la que menos se aparta de las características objetivas que presentala O.N.C.E. Efectivamen­te, para ser Entidad Estatal Autónoma, además de su creación por una norma de suficiente rango, habría de excluirse todo carácter participativo y, mucho más, el elemento de autogobier­no que es nota consustancial dela Entidad.

Por otro lado, una Asociación de deficientes visua­les, se separa del ámbito de las Entidades de derecho público y provoca un desdibujamiento de la faceta dela Organizacióncomo agencia prestadora de servicios a los deficientes visua­les, por definición, faceta de raíz pública y. de responsabili­dad estatal.

En todo caso y a reservas de la decisión que en la futura norma reguladora dela O.N.C.E. se recoja, resulta conveniente que la misma ponga fin a la histórica ambigüedad jurídica que ha caracterizado ala Institución, que la fórmula por la que se opte consolide los rasgos de unidad institucional y presupuestaria, carácter público y autogobierno de los afi­liados que, en la práctica, han caracterizado históricamente ala O.N.C.E., en fin, que dicha definición figure en una norma con el rango necesario para garantizar ala Organizaciónla imprescindible estabilidad y continuidad.

Indirectamente, la clarificación del carácter labo­ral de las relaciones jurídicas que unen ala Entidadcon sus trabajadores, constituye un elemento positivo en el camino hacia la clarificación que se pretende.

II. FINES DELA ORGANIZACION NACIONALDE CIEGOS

Tanto en la descripción pormenorizada que se reco­ge en las normas fundacionales, como en la de carácter genérico que se inserta en el artículo 2º del R.D. 1041/81, de 22 de Mayo, coexisten sustancialmente dos tipos de objetivos o fines fundamentales dela O.N.C.E.: la resolución de los problemas específicos de los no videntes o, lo que es lo mismo, en términos del R.D. 1041/81 “la agrupación de los ciegos con fines de ayuda mutua” y la prestación de servicios especializa­dos a los deficientes visuales con vistas a promover su máximo desarrollo y autonomía personales y su integración en la sociedad.

El primero de los aspectos apuntados, sintetiza con lenguaje diferente una finalidad esencialmente asociativa y genérica, susceptible, desde luego, de diversas lecturas: reivindicativa y de progreso la una, con ribetes de aislamiento y marginación la segunda.

Por lo que se refiere al segundo rubro, el de la prestación de servicios especializados que vienen exigidos por las peculiares necesidades que la deficiencia visual comporta -Programas de prevención, Servicios educativos, de Formación profesional, de Rehabilitación de adultos, de fomento del em­pleo, medios culturales específicos y aparatos diseñados para su uso por parte de los ciegos…- las normas fundacionales lo recogen, lógicamente con una terminología diferente, mientras que en el R.D. 1041/81 aparecen poco más que aludidas y englobadas en términos más amplios.

Por lo demás, en esta última norma se introduce el elemento de su encuadramiento en la política general del Estado en relación con los minusválidos y su desarrollo en colaboración con los programas en este Area de los distintos Organismos de las Administraciones Públicas. Ambas alusiones introducen, desde luego, elementos de modernidad que acentúan el carácter público dela O.N.C.E. en su dimensión de Entidad prestadora de servicios a los deficientes visuales.

Por último, aunque conceptualmente recogido en la finalidad ya mencionada de fomentar el empleo de los deficien­tes visuales, adquiere un significado especial el fin dela O.N.C.E. como Entidad que da ocasión para el trabajo y la independencia económica a más de un tercio del total de sus afiliados, es decir, más de 10.000 deficientes visuales. En efecto, el significado definitivo que el trabajo adquiere como dimensión última de la verdadera normalización e integración de los minusválidos, confiere a este fin que es a la vez un logro dela O.N.C.E., un valor peculiar que la diferencia de otras muchas Entidades prestadoras de servicios a los discapaci­tados, no sólo en España sino en la mayor parte de los países occidentales modernos. Basta, para ponderar este dato, analizar la distribución de los ciegos en edad laboral de cualquiera de estos países o de otros grupos de minusválidos en España, para comprender que en el caso dela O.N.C.E. y de los deficientes visuales españoles, se produce una realidad objetiva diferen­cial: la caída de la cifra correspondiente a ciegos en activi­dad laboral y la relativamente corta en el apartado de ciegos incorporados al mercado ordinario de trabajo.

La descripción sistemática de los fines dela Organización, su desarrollo y constante actualización, constitu­yen un ejercicio necesario para los afiliados, para los trabaja­dores y para los responsables dela Entidaden cualquiera de sus niveles, tanto más cuanto que la lucha por mantener la competitividad en un mercado agresivo como el del Juego y la propia complejidad de la dinámica dela Institucióncon aproxi­madamente 16.000 trabajadores, en ocasiones desvanece este ele­mento teleológico, verdaderamente medular para la comprensión del fenómeno institucional dela O.N.C.E. y sin el cual los restantes planos de su actividad carecerían de razón de ser y de sentido profundos.

III.LA O.N.C.E. COMO ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS ESPECIALIZADOS PARA LOS DEFICIENTES VISUALES

Para comprender el papel que la prestación de servicios especializados a los deficientes visuales tiene den­tro del conjunto de las actividades dela O.N.C.E., puede resultar pertinente recordar aquí el hecho, históricamente cons­tatado, de que las Asociaciones provinciales y regionales en las que en la década de los años 30 surgió la idea del Cupón Pro-ciegos, ya se prestaban con anterioridad algunos de estos servicios, si bien con un alcance muy limitado y en un contexto de absoluta penuria de medios.

1) Evolución histórica.- Un análisis retrospectivo

de la evolución experimentada enla Entidaden lo relativo a prestación de servicios a los deficientes visuales, nos permite distinguir tres momentos de expansión o de acción de los servicios especializados unidos entre sí por períodos más o menos largos de tiempo en los que la oferta de servicios dela Organizaciónse estabilizó o, sencillamente, se apuntalaron avances de la etapa inmediatamente anterior.

a) Equipamiento educativo residencial.- Se produce tras la consolidación organizativa en la mayor parte de las provincias de la nueva organización y el afianzamiento del cupón Pro-Ciegos como instrumento de financiación institu­cional. Ello permite la inversión en Colegios para la educa­ción, en régimen residencial, de los afiliados en edad escolar, en Madrid, Pontevedra, Alicante y Sevilla. Esta red, que toda­vía hoy atiende a más de 800 deficientes visuales, representa una parte importante de la oferta de servicios para los defi­cientes visuales dela O.N.C.E. a lo largo de su historia.

b) En la década de los 60, paralelamente a un momento de expansión del Cupón en el mercado y en un contexto de optimismo económico en el país, se produce la creación de algunos centros de formación profesional (Centro de Formación Profesional de Rehabilitación Industrial y Escuela de Fisiotera­pia) , así como la puesta en marcha del Servicio del Libro Habla­do y la expansión dela Imprentasde Producción Braille.

c) Tras las elecciones de 1.982, se inicia un período de redefinición de los objetivos y políticas asistenciales que la O.N.C.E. venía aplicando que, para el ámbito educativo se materializa en el acuerdo 3/83-10, aprobando las nuevas líneas de política educativa, cuyo desarrollo se traduce en un apoyo institucional decidido a la opción de la educación de los escolares ciegos en Centros Ordinarios, siempre que ello sea decidido por los padres y resulte posible de acuerdo con las condiciones del alumno, del Centro en cuestión y de la estructura de apoyo especializado que se le presta y que queda plasmado en el documento n9 69 del Plan General de Actuación aprobado por acuerdo 8/83-9 en el que se definen como priori­dades en esta parcela, entre otras: la educación en la etapa preescolar, la educación integrada, la rehabilitación de ciegos adultos recientes, la atención especializada a los afiliados con resto visual alto y a los plurideficientes, la reconversión de los Centros de producción bibliográfica y el refuerzo de las disponibilidades tiflotecnológicas.

Estos planes, iniciados en parte durante el ejercicio anterior conocen un momento de auge tras el éxito de la reforma del Cupón introducida a partir del 2 de Enero de 1.984, circunstancia que propiciará un nuevo despegue y una reconversión cualitativa de la oferta de servicios a los deficientes visuales que, vía Presupuesto Ordinario y Extraor­dinario Adicional, supondrá una inversión próxima a los 4.000.000.000 de ptas. durante 1.985, lo que significa más del 100% de incremento respecto de los aproximadamente 1.800.000.000 de pesetas invertidos en este área para 1.984. En términos prácticos, la puesta en marcha de dos Unidades Regionales de Rehabilitación de Ciegos Adultos Recientes en Madrid y Sevilla, la construcción y apertura de un nuevo Colegio en Cataluña según el modelo previsto en las líneas de política educativa, la creación del Centro de Rehabilitación Visual dela O.N.C.E. y dela Unidad Tiflotécnica, son algunos de los exponentes de la expansión de la oferta de Servicios a la que se ha hecho referencia.

2) Contenido básico de la oferta de Servicios especializados a los deficientes visuales.

En el marco de las notas anteriores, he aquí una apretada síntesis de los programas específicos en cada una de las áreas de servicios:

Prevención: Es poco lo que en esta parcela se ha hecho específicamente desdela O.N.C.E. y existe el proyecto de promover la creación de un Comité Interinstitucional para prevención de la ceguera, dado que el tema desborda con mucho las posibilidades dela Entidad.

Detección: A pesar del alto nivel de detección y consiguiente afiliación ala O.N.C.E., parece evidente que existen lagunas en la detección de niños menores de 6 años, personas con resto visual próximo al límite de la definición de ceguera a efectos de afiliación, en fin, ciegos pertenecientes a la tercera edad.

Educación: Para una población escolar próxima a los mil quinientos alumnos, los Colegios atienden a algo más de ochocientos, mientras que se incrementa progresivamente la red y los medios de apoyo a los ciegos escolarizados en Centros Ordinarios. La extensión y consolidación de esta red, en colaboración con otras instituciones públicas, la reconversión de los Colegios hacia el modelo de Centros educativos abiertos, la atención especializada a los plurideficientes y afiliados con resto visual aprovechable, son otros tantos objetivos específicos de la política dela O.N.C.E. en este área.

Formación Profesional: Junto a las profesiones ya consolidadas -la telefonía, la fisioterapia- se continúan en los programas de formación de programadores de ordenadores y afinadores reparadores de pianos, con producciones todavía demasiado cortas para valorar los resultados. Resultan esperanzadores, asimismo, los logros individuales de algunos afiliados en el acceso a la docencia de Institutos y Centros de Formación Profesional. La utilización del peso económico dela O.N.C.E. en favor del empleo de los deficientes visuales, la lucha por una normativa favorecedora del empleo aplicada especialmente en el sector público, son algunos de los elementos de la política actual dela O.N.C.E. en esta materia.

Rehabilitación de Ciegos Adultos: El reforza­miento y revisión de los programas residenciales que se prestan en el Centro de Sabadell, la creación de estructuras de tratamiento sistemático e intensivo no residencial, en fin, la creación de núcleos de atención básica que cubran el conjunto del territorio del Estado, representan algunas de las realida­des y proyectos en este ámbito.

Medios culturales: Este importante contingente de medios especializados para los deficientes visuales, nutrido por casi 13.000 títulos en el Fondo Bibliográfico de las Bibliotecas de Madrid y Barcelona, 1.000 títulos en los catálogos dela Imprentade Madrid y Barcelona, más de 55.000 horas de grabación en el Servicio del Libro Hablado, y más de 20.000 en el Servicio de grabaciones para estudiantes, precisa, por una parte, la renovación de la tecnología de la producción Braille y de los sistemas organizativos que la hacen posible, la extensión de los usuarios del sistema Braille y del Servicio del Libro Hablado, cuyo número resulta muy bajo en relación con las disponibilidades reales.

Otros ámbitos como la investigación tiflotecnológica, la educación preescolar y la atención especializada a los ciegos pertenecientes a la tercera edad, ofrecen todavía un amplio margen al esfuerzo y la imaginación de los profesionales dela O.N.C.E. para el próximo futuro.

IV. RECURSOS

Al margen de otras consideraciones histórico-políticas la aceptación del Cupón Pro-ciegos como medio de trabajo mayoritario para los deficientes visuales españoles y de sus beneficios a la financiación de las actividades institucionales de promoción de este colectivo, se nos aparece hoy como el elemento decisivo que en la práctica consolidóla Institución. Lasdemás fuentes de ingreso -incluida la afectación del Patrimonio de las Asociaciones de Ciegos preexistentes- consti­tuyeron, y en gran medida constituyen hoy, partidas insignifi­cantes dentro del conjunto de los ingresos dela Entidad. Másadelante analizaremos el significado jurídico, económico y comercial de este instrumento básico de financiación.

Baste decir para completar el programa, que las subvenciones del Estado u otras Corporaciones han sido prácti­camente simbólicas a lo largo de la historia dela O.N.C.E. y que, en el momento actual, se reducen a las ayudas que corresponden a los Colegios como Centros educativos de carácter privado y que, en conjunto, no rebasan los 100.000.000 de ptas. y representan en torno al 10% del Presupuesto de sostenimiento de dichos Colegios.

Carácter más testimonial aún han tenido las donaciones de particulares que, unido a las subvenciones y a las rentas del Patrimonio inmobiliario y mobiliario dela O.N.C.E., nunca rebasaron el 2% del total del Presupuesto de Ingresos dela Entidad.

1) El Cupón Pro-ciegos, fuente casi exclusiva de financiación parala O.N.C.E.- Así pues, no admite discusión el hecho de que es el Cupón y los beneficios que de su venta se derivan, la clave estructural del fenómeno dela O.N.C.E., no sólo en el terreno puramente económico, sino en cuanto al sentido global dela Institución.

a) Valor jurídico.- En el contexto de prohibición legal de los Juegos de azar las menciones que se recogen en las normas fundacionales y la expansión de facto del Cupón unificado por todo el territorio del Estado en los primeros años 40, suponía un privilegio que ulteriormente se reflejaría en el Reglamento de Loterías de 23 de Marzo de 1.956.

El panorama cambia radicalmente tras la promulga­ción del Real Decreto Ley 16/77, de 25 de Febrero, por el que se declaran legales los Juegos de azar, momento a partir del cual se suceden las normas reguladoras de distintas modalidades de Juego. En 1.982, el R.D. 1.041/81, recogió en el número dos de su artículo tercero, al enumerar los medios y recursos financieros dela Entidad: “Los beneficios en la explotación en exclusiva de la concesión estatal de la venta del Cupón Pro-ciegos”. El mantenimiento de la exclusividad dela O.N.C.E. y el hecho de que se afecten expresamente los beneficios derivados de la venta del Cupón a los fines encomendados ala O.N.C.E. y que se exima por consiguiente de tasa fiscal sobre el Juego ala Entidad, son importantes aportaciones del mencionado Real Decreto -en este aspecto claramente positivo-, ya que en el marco jurídico vigente para el Mercado del Juego representan:

El mantenimiento de la exclusividad, sin perjui­cio de la existencia y posible creación de otras modalidades de Juego.

La ratificación de una autorización como Juego legal, formulada no en términos estrictos de concesión adminis­trativa.

La afectación de los beneficios a los fines sociales dela O.N.C.E. y, consecuentemente, la no aplicación de tasa fiscal sobre este Juego, circunstancia ésta que fundamenta la relación de tutela del Estado sobre las activida­des dela O.N.C.E.

b) Significado económico. El inesperado éxito del Cupón Pro-ciegos unificado permitió, además de un despegue institucional no previsto, el logro de unos evidentes niveles de independencia económica de los ciegos y, en muchas ocasio­nes, de núcleos familiares más o menos amplios en torno a los mismos. En tanto se mantuvo la prohibición sobre los Juegos de azar de carácter lucrativo, el comportamiento de las ventas puede considerarse favorable en relación con el crecimiento del índice de precios al consumo.

Esta circunstancia se rompe a partir de los primeros años 80, probablemente como consecuencia de la expansión del propio Mercado del Juego y se invierte, antes de la propia reforma del Cupón para 1.983. El salto cualitativo que representa la implantación de la nueva modalidad de Cupón a partir del 2 de Enero de 1.984, supuso más de un 130% de diferencia positiva entre las previsiones y las realidades de los ingresos para dicho Ejercicio.

c) Significado comercial.- El Cupón Pro-Ciegos, que durante muchos años se desarrolló plácidamente operando sobre una franja del Mercado, si no excesivamente boyante, sí consolidada y fiel, precisaba una modernización con arreglo a criterios técnicamente incontestables en el Mercado del Juego: concentración del porcentaje destinado a premios en los premios más altos, fomento de la reinversión a través de distintas modalidades de reintegros. El salto operado en virtud de la reforma, no debe hacernos olvidar el cambio de plano que su aplicación implica y el compromiso, a partir de ahora, de mantener en el mercado una oferta competitiva, modificada en base a datos objetivos y apoyada por los procedimientos de Marketing comercial.

Manteniendo esta actitud, es lícito ser optimistas teniendo en cuenta los tres rasgos específicos del Cupón que son otras tantas bazas frente a otras modalidades de Juego: la más importante red de distribución con que pueda contar cualquier otra Lotería, el carácter diario de los sorteos que esta red hace posible, el arraigo y la propia popularidad del Cupón Pro-Ciegos y de la misma O.N.C.E.

2) La composición de los Ingresos y los Gastos dela O.N.C.E. para 1.985.- Finalmente, para una más actualizada comprensión de la situación económica dela Entidadse incluyen, con mero valor de previsiones, los dos cuadros siguientes en los que se distribuyen por grandes apartados el gasto previsible para 1.985 y los Ingresos para el mismo Ejercicio} de la información que contienen pueden extraerse las siguientes indicaciones básicas:

Más del 87% de los gastos previstos puede considerarse como Presupuesto comprometido y directamente afectado al pago de premios, comisiones a vendedores, prepara­ción y distribución del Cupón. Este dato ha de ser tenido en cuenta en la medida en que modula definitivamente informa­ciones, en ocasiones poco matizadas, que sobre la situación económica dela O.N.C.E. se difunden.

Como consecuencia de la aplicación del Primer Convenio Colectivo suscrito entrela O.N.C.E. y su Personal, se ha operado un fuerte incremento en el gasto en todos los apartados que se refieren a los trabajadores: remuneraciones y Fondo Social, particularmente.

Para la valoración del incremento del gasto en Servicios especializados para ciegos, hay que tener en cuenta la que se efectuará con cargo al Presupuesto Extraordinario Adicional y a la que más arriba se hizo referencia. En conjunto supone un fuerte incremento de la inversión en Servicios en relación con lo que hemos llamado “Presupuesto disponible” y en comparación con ejercicios económicos anteriores.

Igualmente en relación con el Presupuesto disponible, crece cada día el porcentaje de la aportación que se deriva de la inversiones mobiliarias e intereses de cuentas bancarias; ello como consecuencia del proceso de capitalización de las obligaciones de Previsión Social que se ha iniciado en 1.984 y se prevé continuar en el Ejercicio actual.

A la fecha de aprobación del Presupuesto Ordinario para el Ejercicio 1.985, existen Presupuestos Extraordinarios en ejecución cuyos remanentes suman 1.848 millones de pesetas..

En suma, la situación económica dela O.N.C.E., que a finales de 1.982 resultaba francamente preocupante, tanto por la evolución de la venta, como por la descapitalización dela Cajade Previsión Social, ha entrado en estos dos últimos años en fase de saneamiento, tras la reforma del Cupón y la cobertura paulatina de las obligaciones de Previsión Social, pero, en ningún caso puede calificarse de desahogada y estabilizada por completo.

V. NORMAS REGULADORAS

En la descripción de las normas reguladoras     que configuran el marco de desenvolvimiento jurídico de          la O.N.C.E., conviene distinguir, a efectos esquemáticos      los

siguientes apartados:

Normas fundacionales.- Entendiendo por tales el Decreto de 13 de Diciembre de 1.938 y el Reglamento para su aplicación de 29 de Octubre de 1.939.

Disposiciones de carácter general:

- Reglamento de Funcionamiento Económico Administrativo de fecha 30 de Octubre de 1.970. Dicho texto, en el que se regulan los procedimientos para la tramitación presupuesta­ria, la ampliación y habilitación de conceptos, la suplementación de créditos y autorización de créditos extraordinarios, los procedimientos contables, los límites en la gestión presupuestaria, las funciones de los ordenadores de pagos y de los Interventores, en suma, el conjunto de la actividad económica dela Entidad, ha recibido nueva redacción por acuerdo del Consejo General y del Protectorado reflejados en el nuevo texto de fecha 9 de Julio de 1.984 que, con respecto al texto anterior, supone la adaptación al régimen competencial establecido por el Real Decreto 1.041/81, la ampliación de los límites de gestión presupuestaria, en fin, la introducción de determinados elementos derivados de la aplicación ala O.N.C.E. del Plan Contable.

Reglamento de Funcionarios, de fecha 30 de Octubre de 1.970, que, en sus aspectos fundamentales ha quedado sustituido por el Primer Convenio Colectivo suscrito entrela O.N.C.E. y su Personal de 2 de Mayo de 1.984, B.O.E. de 8 de Junio de 1.984.

- Reglamento dela Cajade Previsión Social, de Junio de 1.970, con las modificaciones sucesivamente introduci­das en parte de su articulado y reflejadas en las Circulares 476 ( de 27.7.71), 595 (de 9.2.78), 627 (de 28.3.80), 632 (de 23.5.80), 698 (de 16.11.83), 18/84 (de 10 de Julio), 26/84 (de 17 de Noviembre) y 25/85 (de 24 de Abril).

c) Real Decreto 1.041/81 de 22 de Mayo de reforma dela Estructura Orgánicadela O.N.C.E. Del contenido de sus tres primeros artículos se ha hecho mención en apartados anteriores y lo mismo ocurrirá en relación con los cuatro últimos que serán objeto de análisis en los epígrafes que siguen. Dicha norma supone fundamentalmente la puesta en marcha de una estructura democrática de autogobierno y la redefinición de las funciones de tutela que ala Administracióncorrespon­den. En el momento actual, coincidiendola Administracióny los representantes de los afiliados en la necesidad de su sustitución, el Consejo de Protectorado decidió detener el proceso de elaboración de los Estatutos. Igualmente se hallan pendientes Normas de desarrollo tales comola Estructura Orgánicay Configuración Territorial dela O.N.C.E., (Disposi­ción final primera) , Normas definitivas para la elección de los Consejos Territoriales y el Consejo General ( Disposición final primera) y las Normas sobre Previsión y Seguridad Social (Disposición final primera).

A ello hay que unir la versión actualizada de los Reglamentos dela Cajade Previsión Social y de Funcionamiento Económico Administrativo y el ya mencionado Primer Convenio Colectivo dela O.N.C.E. como cuerpo jurídico fundamental al que en el momento presente ha de ajustarse la actividad dela Entidad.

VI. ESTRUCTURA ORGANICO-COMPETENCIAL

El Real Decreto 1.041/81, en sus artículos del 4º al 7º, ambos inclusive, diseña una estructura orgánico-competencial que a grandes rasgos puede definirse de la siguiente forma:

1) Consejo General dela O.N.C.E. – Se trata del Organo de Gobierno dela Entidadrepresentativo de sus afiliados. Su periodo de mandato ha de fijarse en     los Estatutos, sin que en ningún caso supere los cuatro años.

En el abanico de competencias que le atribuye el número 4 del artículo 4º del R.D. 1.041/81, cabe hacer las siguientes distinciones:

Competencias plenas de carácter representativo ante todo tipo de Organismos nacionales o internacionales (letra i) y para la negociación de las condiciones de trabajo con los Sindicatos (letra h) y de índole disciplinaria para la sanción de las faltas graves y muy graves cometidas por los afiliados (letra j). Igualmente puede considerarse competencia plena, aunque precise con carácter general la elaboración de propuestas por parte dela Delegación General, la de aprobar los Planes de Actuación y la de velar y controlar la ejecución correcta de sus acuerdos.

Competencias compartidas.- Ha de entenderse que tienen este carácter las de aprobar las disposiciones que regulan el funcionamiento de la Organización, así como los Presupuestos de la Entidady, en general, todas aquellas que tengan un contenido normativo o económico, puesto que las mismas se hallan sometidas al informe preceptivo y vinculante (letras a y b del número dos, del artículo 79 del R.D. 1.041/81) que- ha de emitir el Consejo de Protectorado y a la facultad de aprobación que se le reconoce respecto de los Estatutos y los actos de disposición patrimonial.

Puede entenderse que la facultad de nombrar los cargos directivos que se atribuye al Consejo General debe   ser precedida de la propuesta por el Delegado General y, en tal sentido, constituye una competencia compartida.

2).- Consejo de Protectorado. Además de las ya señaladas en el apartado anterior que le convierten de facto en un Organo con funciones de Gobierno en esas determinadas parcelas, al Consejo de Protectorado corresponde velar por la observancia de la legalidad, correcta aplicación de los recursos y la alta inspección de todos los servicios y actividades dela Organización:

La función interventora y fiscalizadora sobre toda la actividad económica dela O.N.C.E., reflejada en la letra e del nº 2 del artículo 7º del Real Decreto y que se ejerce a través de una estructura dependiente del Vocal Interventor del Consejo de Protectorado en todos los centros y dependencias con presupuesto propio dela Entidad.

La facultad de revisión de los actos dela Delegación Generaly del Consejo General cuando se interpongan recursos o reclamaciones a ellos referidos.

La vinculación dela O.N.C.E. al resto dela Administración, el ejercicio de una tutela positiva de apoyo a los intereses y a las normas que favorezcan ala Organizacióno a los deficientes visuales.

3).- Delegación General. Es el Organo de ejecución de los acuerdos del Consejo General y del Consejo de Protecto­rado, que se estructura, bajo la dependencia jerárquica del Delegado General, a través de los distintos Servicios Centrales y Territoriales y los Centros especializados dela O.N.C.E. De su cuadro competencial puede señalarse:

Funciones de gestión y de ejecución de los acuerdos de los Organos de Gobierno y Tutela.

Funciones de elaboración y propuesta a los Organos competentes.

Funciones de desarrollo y ejecución con facul­tades para dictar normas a tal efecto.

Funciones representativas que le delegue el Consejo General y capacidad para adoptar medidas en razón de la inaplazable urgencia de los asuntos.

4).- Consejos Territoriales. Son Organos de repre­sentación de los afiliados en cada demarcación y que articulan la participación, en sus respectivos ámbitos, de éstos en la marcha de la Entidad. Enel artículo º2 del Real Decreto 1.041/81 se les define como Organos de supervisión y control de la ejecución de los acuerdos del Consejo General, Consejo de Protectorado y Delegación General, así como instrumentos de participación y sugerencia en la vida dela Entidad.

VII. ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS CENTRALES Y NUEVA CONFIGURACION TERRITORIAL (Circular 11/85)

Tras el primer acuerdo en esta materia adoptado por el Consejo General transformando la terminología de “Secciones” en “Areas” para denominar las unidades básicas de actuación de la Delegación General, de conformidad con el n3 1 del artículo            del R.D. 1.041/81, quedaba pendiente la elaboración de una propuesta sobre Estructura Orgánica de los Servicios Centrales y nueva Configuración Territorial dela O.N.C.E. de acuerdo con las disposiciones adicionales del R.D. 1.041/81.

La aplicación inicial de este mandato se lleva a efecto a través del acuerdo 8E/84-1.3, de 11 de Diciembre de 1.984, cuyo contenido esencial puede presentarse en los siguientes apartados:

Reducción del número de las grandes áreas de actuación dela O.N.C.E. a tres Servicios -Planificación Económica y Cupón, Secretaría General y Servicio para Afilia­dos- con volumen, contenido directivo, y significación sufi­ciente para articular el conjunto de las actividades dela Entidad, reduciendo el número de cargos políticos en sentido estricto y diferenciando adecuadamente el plano de la conse­cución de medios financieros y el de la prestación de Servicios especializados para los deficientes visuales.

Paralelamente se adapta la Estructura Territo­rial de la O.N.C.E. al mapa autonómico por un imperativo político insoslayable y para mejorar las posibilidades de actuación de la O.N.C.E. teniendo en cuenta que el Juego y la Acción Social, principales ámbitos de actuación de la O.N.C.E.u están siendo gradualmente transferidos a las Comunidades Autónomas.

En el momento actual se confecciona la correspon­diente normativa de desarrollo a nivel central y territorial del acuerdo de referencia, al amparo de los siguientes principios fundamentales:

Profesionalización creciente de los niveles de responsabilidad en el ámbito central y territorial.

Mantenimiento dela Estructuradela O.N.C.E. en lo relativo a su gestión comercial con la permanencia de las actuales dependencias con capacidad de gasto y presupuesto propio.

Desconcentración de competencias, tanto en las Delegaciones Territoriales, como, a título experimental, en las actuales Delegaciones Locales, con un importante volumen de actividad comercial, con el objetivo de agilizar la gestión a todos los niveles.

Estructuración según criterios específicos en sectores y núcleos de profesionales para la prestación de los Servicios especializados para los deficientes visuales, quela O.N.C.E. tiene encomendados.

Dado el momento en que se redacta y estando a la espera de una regulación positiva y expresa del Consejo General y del Consejo de Protectorado, estas normas habrán de incorporarse necesariamente al texto de este tema.

Antonio Vicente Mosquete